A Lei da mobilidade urbana e o “poder de polícia”

Este despretensioso artigo visa trazer primeiras impressões, sem intenção de esgotar o tema, mas de suscitar o debate sobre a exegese de um dispositivo legal posto na “Lei de Mobilidade Urbana”, lei 12.587, publicada no dia 4 de janeiro de 2012, que veio a lume em boa hora para dar um tratamento especificado à política urbana, preconizada no artigo 182 da Constituição da República, que por sua vez pontifica a necessidade de ordenamento e desenvolvimento pleno das diretivas sociais das cidades e garantir o bem-estar de seus habitantes, com integração ao Estatuto da Cidade. 

A política urbana hoje é uma necessidade do ponto de vista pragmático, muito debatida na seara acadêmica brasileira, sobretudo nas cidades e Estados do Rio de Janeiro, que sediarão eventos de relevância mundial e de São Paulo, onde não se precisa de rigor técnico para constatar a necessidade da política urbana, necessidade que se estende a este país de relevância mundial chamado de Brasil, permitindo maior atração de investidores e geração de renda, de empregos, desenvolvimento da livre iniciativa.

O que nos leva a escrever este artigo é uma questão que está gerando confusão no Mundo Jurídico, mediante a confusão entre taxa para exercício do poder de polícia, este tratado no famoso artigo 78 do Código Tributário Nacional e a figura do pedágio, alvo de controvérsias na doutrina e já abordadas em alguns precedentes do Supremo Tribunal Federal, que o reputou como tributo em algumas decisões. 

 A novel lei trouxe à baila no seu artigo 23, inciso III, objeto do nosso estudo, a viabilidade da cobrança de tributos, in litteris:  

Art. 23. Os entes federativos poderão utilizar, dentre outros instrumentos de gestão do sistema de transporte e da mobilidade urbana, os seguintes:
III - aplicação de tributos sobre modos e serviços de transporte urbano pela utilização da infraestrutura urbana, visando a desestimular o uso de determinados modos e serviços de mobilidade, vinculando-se a receita à aplicação exclusiva em infraestrutura urbana destinada ao transporte público coletivo e ao transporte não motorizado e no financiamento do subsídio público da tarifa de transporte público, na forma da lei.  

Percebemos a sabedoria do legislador e o cuidado técnico em permitir aos entes federados instituírem tributos para gerirem o sistema de mobilidade urbana. Dentro da óptica constitucional, qual seria, ab initio a melhor forma de se remunerar para fins de aplicação exclusiva em infraestrutura urbana destinada ao transporte público coletivo e ao transporte não motorizado e no financiamento do subsídio público da tarifa de transporte público?  

Parece-nos, sem dúvida, que estamos juridicamente diante da necessidade de instituição da “taxa de mobilidade urbana”, em consonância com a Matriz Constitucional estabelecida no artigo 145, inciso II, que permite à União, aos Estados, ao Distrito Federal e ao Municípios instituírem taxas em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização efetiva ou potencial de serviços públicos, específicos ou divisíveis, prestados aos contribuintes ou postos a sua disposição. In casu, ao meu sentir, a taxa aqui nomeada de “taxa de mobilidade urbana” decorre do exercício do poder de polícia, com guarida no artigo 78 do Código Tributário Nacional, in verbis: 

Considera-se poder de polícia a atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas decorrentes de concessão ou autorização do poder público, à tranquilidade pública, ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

Percebe-se então, mediante a redação do artigo 78 do Código Tributário Nacional, que a lei de mobilidade urbana se encontra de conformidade com o eixo estabelecido pela Constituição e pela legislação tributária, eis que a tributação será mediante “taxa de mobilidade urbana”, novel exemplo de taxa extrafiscal de polícia, seguindo a linha de Ricardo Lobo Torres, Billac Pinto e Aliomar Baleeiro e não por outra via, como a tarifa ou preço público porque o objetivo aqui é garantir o desenvolvimento urbano. 

O pedágio é um instituto criado na época de Roma, portorium. Sua natureza jurídica é delineada em três correntes: a primeira capitaneada pelo Carraza, entendendo o pedágio como taxa de serviço, com a ressalva de que o pedágio não atende ao requisito prestação efetiva ou potencial de serviço público, questionando sua constitucionalidade, indagando se há outra modalidade de taxa. Para Luciano Amaro, segunda corrente, trata-se taxa de utilização de bem público, em razão de sua previsão constitucional no artigo 150, inciso V, da Constituição da República que excepciona, in fine, a cobrança do pedágio. A terceira corrente entende que o pedágio se coaduna como preço público, encabeçada pelo autor Antônio Carlos Cintra Amaral, compondo a minoria doutrinária.

A corrente que tem prevalecido, em consonância com o entendimento do Supremo Tribunal Federal é a 4ª corrente, que aduz ser o pedágio de natureza mista, podendo ou ser taxa ou preço público, de acordo com o caso concreto e algumas condições: se o cidadão possui a opção de seguir por outra via em vez daquela na qual o pedágio existe, ele pagará preço público; caso ele não tenha outra alternativa de estrada, ele pagará taxa. Este é o entendimento de Celso Antônio e Aliomar Baleeiro, dentre outros. 

Portanto, os objetivos da lei de mobilidade urbana são justamente trazer ordem, a tranquilidade pública, como destacado no artigo 78 do Código Tributário Nacional, preponderando in casu, o interesse público, que também se faz presente na mens legis do inciso III, do artigo 23 da lei de mobilidade urbana, com a previsão de lei do tributo visando a desestimular o uso de determinados modos e serviços de mobilidade, vinculando-se a receita à aplicação exclusiva em infraestrutura urbana destinada ao transporte público coletivo e ao transporte não motorizado e no financiamento do subsídio público da tarifa de transporte público. Ao meu sentir a lei de mobilidade urbana ao prever a taxa de mobilidade urbana não se confunde com o pedágio em razão da sua ratio essendi estar justamente no exercício do poder de polícia do Estado e não deve ser confundida, como querem alguns, com a implantação de um novo pedágio porque não se trata de um novo pedágio.  

João Victor é advogado no escritório Alves e Guimarães Advogados, membro do Grupo de Debates Tributários do Rio de Janeiro, sócio da Associação Brasileira de Direito Financeiro, pós-graduado em direito público e tributário pela UCAM e mestrando em economia empresarial pela UCAM.

(Foto: Daniel Pinto)